以新理念和新思维创新基层社区治理工作

（1.中共大连市委党校， 辽宁大连 116013； 2.大连民族大学， 辽宁大连 116600）

摘要： 基层社区治理工作是国家治理体系的重要端 口， 也是检验地区治理能力的重要窗口 。 当前， 经 济发展步入新常态， 经济下行压力逐步增大， 伴随 城市化和社会转型出现的新情况新问题 ， 对创新基 层社区治理工作提出更高要求。 新形势下创新基层 社区治理， 必须要树立新理念和新思维， 主动学习 先进国家和发达地区经验， 牢固法治意识和多元协 同共治理念， 坚持问题导向， 围绕便民服务等群众 诉求， 至下而上推进改革创新举措。 关键词： 基层社区； 社会治理； 创新 中图分类号： C916 文献标识码： A

文章编号： 1671-6183（2015）07-0048-05

一 、 深化新形势下创新基层社区治理工作的 认识

党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特 色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现 代化的改革目标。 基层社区治理工作是国家治理体 系的重要端口 ， 也是检验地区治理能力的重要窗 口。 习近平总书记强调 ， “加强和创新社会治理 ， 关键在体制创新 ， 核心是人 ， 只有人与人和谐相

处， 社会才会安定有序。 社会治理的重心必须落到 城乡社区， 社区服务和管理能力强了， 社会治理的 基础就实了 。” 当前， 经济发展步入新常态 ， 经济 下行压力逐步增大， 伴随城市化和社会转型出现的 新情况新问题， 对创新基层社区治理工作提出了更 高的要求。

（一） 经济发展步入新常态对基层社区工作提 出更高要求

当前， 经济发展步入新常态， 经济下行压力逐 步增大， 社会矛盾进一步显现， 并集中反映在基层 群众民生诉求的扩张上。 经济发展与社会状态的关 系就像人在骑自行车， 当速度较快的时候， 行进的 比较平稳， 当速度慢下来的时候， 容易把握不住方 向， 甚至摔倒在地。 经济下行时期， 一些企业开工 率不足， 商业消费需求不旺， 工人收入可能出现下 滑， 个体经营者营业收入易受到影响， 餐饮、 物流 和建筑行业等工人的工资趋于不稳定 。 越是在这个 时期， 城乡居民对改善生活条件的呼声越高 ， 对改 革成果惠及人民的诉求越大 。 社区是调处和化解 社会矛盾的源头环节和第一张网 ， 社区工作人员 直接与群众接触 ， 第一时间接受和吸收群众的诉 求 。 在这种情况下 ， 社区工作的范围 必 须进行调 整， 从基本的社区管理 事项过渡 到社会治理范 畴 ，

收稿日期： 2015-06-07

作者简介： 沈毅 （1986-）， 男， 辽宁盖州人， 中共大连市委党校公共与社会管理教研部教师 ， 博士； 研 究方向： 公共管理与社会保障。 张琦 （1987-）， 女， 辽宁宽甸人， 大连民族大学辅导员； 研 究方向： 马克思主义中国化。

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要对群众的诉求给予回应， 对社会矛盾和意见进行 分流和处理。 为了适应社区工作趋势， 需要将政府 部分职能和全责适当下放至街道和社区 ， 让居民就 近解决问题。

（二） 城市化和社会转型期社区治理面临居民 需求多样化挑战

伴随城市化进程加快与社会结构转型调整 ， 社 区居民需求呈现出一些新特点。 一是流动居住人口 增加 ， 对流动人口登记管理 、 治安维护 、 劳动就 业 、 环境整治 、 计生政策衔接等政策服务需求扩 大 。 二是产业升级转型过程中摩擦性失业人员增 多， 对就业技能培训、 就业信息共享、 失业保险办 理等求职服务政策需求增加 。 三是人口结构变化 ， 夫妻双职工 “4-2-1” 核心家庭成为主流 ， 使社区 老年人和少儿群体扩大， 空巢老人数量增加， 对家 政服务、 社区养老、 社区医疗卫生服务、 社区少儿 看护等需求增多。 四是伴随经济社会发展， 一些老 旧小区、 开放式小区基础设施陈旧， 不能满足社区 居民休闲锻炼需要 ， 特别是停车场 （位 ） 供给不 足 ， 给社区居民出行和社区交通秩序带来许多难 题。 还有一些快速发展的产业园区， 正在从产业聚 集区向城市功能区转型， 原有社区基础设施和功能 服务机构亟待完善。 五是伴随社区居民生活质量提 升 ， 对精神文 化 需求 逐步 增加 ， 需要 建立 社区 讲 堂 、 社区 图书馆 、 健身康健 中心 、 心理 咨询 服务 室、 文体娱乐活动中心等设施机构， 来满足居民多 层次生活需求。 面对复杂多样的社区需求， 单靠社 区单一主体难以应对， 必须树立多元主体协同共治 理念， 整合政府、 市场、 社会多主体功能， 更多依 托社会组织创新供给方式和渠道。

（三） 基层社区是居民体验全面深化改革成果 主阵地

现 阶段我国 正在 推 进全 面深化改革 的 各项举 措， 特别是放管结合的简政放权改革受到普通居民 的热切关注 。 简政放权工作 必须 “简至 惠 民 ”， 才 能产生实效， 受到老百姓的拥护和支持。 社区居民 往往习惯将自身办事便利化程度与全面深化改革成 效相联系， 多数居民认为只有在家门口办事变得简 化了、 容易了、 少折腾了， 才能说明政府推进的各 项改革真正有成果了。 总的来看， 简政放权工作已 经取得初步 成效， 5 年内减少 1/3 行政 审批事项 的

目标已 经完成 ， 通过 取消 行政 减免 和行政 事 业 收 费， 为个人和企业减轻了约千亿元的负担。 以 “三 证合一” 为代表的商事制度改革极大地提升了行政 效能， 激发了社会投资创业热情， 市场主体快速增 加， 带动社会就业增长。 但是， 同时也应该注意到 简政放权的进程与社会需求、 公众期待还存在一定 差距， 部分地区简政放权的举措存在雷同化、 表面 化 、 懈怠化 等问题 ， “该放的权没有放 ”， “手伸 的还是 太长”， 部分已出 台的简政放权措 施 没 有 落 实到位， 以至于出现 “证明你妈是你妈” “让一岁 小孩开无犯罪证明” 等奇葩治理乱象。 下一步简政 放权工作应 该以基层行政部 门和基层社区为中心 ， 注重倾听社区居民和一线工作人员对改善办事软环 境的意见， 逐条梳理简政放权具体问题， 围绕便民 惠民目标提出整改优化方案。

（四） 创新基层社区工作要有新理念和新认识 党的十八届三中全会提出创新社会治理体制的 改革任务。 从表述上看， 中央文件关于社会建设的 用词已 经从 “社会管理 ” 变为 “社会治理 ”， 代表 社会建设领域的理念创新。 社会管理的主体是公共 权力 部门， 而社会治理的主体 既包含 了政 府 管理 ， 也纳入了社会自治。 社会治理的主要特征是更加突 出多元主体协同共治、 更加倡导运用法治思维和法 治方式去化解矛盾 、 解决问题 。 从社区工作来看 ， 以前的工作被动感较强， 主要是上传下达负责落实 街道办事处 （或乡镇政府） 的工作， 作为政府与居 民之间沟通的桥梁和纽带， 更多体现出的是发挥自 上而下的控制、 计划、 协调等管理功能。 现在随着 居民需求形势变化以及国家治理方式变革， 要求增 强社区工作的主动性， 不断创新工作内容和方式方 法， 建立自下而上的问题导向意识， 围绕社区居民 现实需求展开实际工作， 社区能够解决的问题可以 就地解决， 超出社区职能范围的， 在上报给街道及 其他 管理部 门 后 ， 跟踪帮助 推 动解决社区居民问 题。 在社区解决问题的方式和渠道上也发生了重大 变化。 以前主要靠社区工作人员有限的资源解决社 区居民需求问题， 现在随着社区需求不断增加和变 化 ， 单靠 社区工作人员 已 经难 以协 调解决 所 有问 题， 需要采用 “多元共治” 理念， 鼓励社区居民自 治， 引导发挥社会组织功能， 整合政府力量、 社会 力量和市场力量， 齐抓共管， 协同治理。

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二、 主动学习借鉴香港、 台湾地区社区治理经验

推进社会治理创新的重要目标就是为了实现社 会治理的现代化， 这就要求有关部门在推进社会治 理创新实践过程中， 必须要具有世界眼光和全球意 识， 主动向先进国家和地区学习， 将世界通行的现 代化社会治理经验与本地实际相结合 ， 依据社会治 理的发展趋势和建设规律提出创新思路和方法 。 依 据经验适用条件的考虑， 结合华人治理背景、 文化 传统、 价值取向等方面因素特点， 我国内陆地区应 率先主动学习香港、 台湾地区的社会治理经验。 （一） 香港基层社区治理经验

香港社区治理经历一个较长的发展阶段 ， 最早 港英时期很少关注华人社区事务 ， 直到 20 世纪 60 年代中期， 香港发生两次大规模暴动， 港英政府开 始推出社区建设举措， 在社会福利署和志愿机构设 立社区中心。 到了 20 世纪 70 年代， 香港政府正式 提出 “社区建设 ” 概念 ， 成立社区建设政策委员 会。 经过后来 40 多年的摸索和实践 ， 香港建立起 良好的社区治理机制， 按照 “小政府、 大社会” 目 标， 鼓励社会力量积极参与社区事务， 建立起高素 质的社工队伍、 发达的民间服务组织， 为社区居民 提供全方位的社区服务。

在香港， 社区的概念与大陆是有差别的， 不常 指地域性社区， 而被用来指功能性社区， 例如专门 针对残疾人的服务社区等。 香港的社区建设涵盖公 民教育、 培训义工与组织互助网络等各个方面。 为 了鼓励社会力量参与社区治理， 香港政府还倡导在 校大学生利用课余时间送餐给独居老人， 社会福利 处会给义工发放不同奖牌， 以资鼓励。 以香港沙田 社区为例 ， 这是一个人 口超 过 60 万 的高 密度 居 住 社区 ， 但 是 非 常注重 绿 化 面 积和 保护 生 存自然环 境， 绿地面积占社区面积 70%。 为了解决贫困群体 住 有 所 居 问题 ， 政府在社区建有 充足 的 公共 出 租 屋， 由政府建设和维护， 同时政府会将社区的公共 设施和社会设施向公共出租屋区域倾斜。 社区生活 的功能较为健全， 一般会在一楼平台或地下建设大 停车场， 每个社区配备容纳不低于 300 人的社区议 员议事会场， 同时要求配齐医院、 学校、 政府房屋 管理自治委员会 、 老人中心 、 教堂、 心 灵辅导室 、

安老院、 单亲家庭维修服务处、 菜街市、 公共图书 馆等。 香港政府通过完善的功能设施建设， 目的是 使低收入群体享受到最好的公共资源。

总体 来看， 香港社区治理主要 突 出 以下 特点 ： 一是以民生需求为导向， 以便民惠民为目标， 建立 功能完备的社会服务体系。 香港特区政府逐年增加 投入， 通过多种方式丰富社区服务内容， 构建了家 庭及儿童 服务 、 医 务 及康复 服务 、 心理 疏导 等多 个领域的服务 体系 。 二是倡导多元主体协同 治理 ， 建立 以 政府为主 导 ， 非 政府组织为主 体 的社区治 理机制 。 香港社区治理高 度 重 视 发 挥非 政府组织 的主体作用， 成立 300 多个非政府服务机构， 管辖 3000 多个社区服务单位， 非政府组织为市民提供了 超 过 90% 的社区服务 。 三 是高 度 重 视 发展社工队 伍， 弘扬居民自治和助人服务文化， 建立专业化社 工队伍 。 据统 计 ， 目前 香港注 册 的社工人 数 为 17531 人， 其中非政府人员占 54%， 拥有社会工作 学位的达 62%， 提供了 60%以上的社区服务， 成为 推动社区建设的重要力量。 社工服务全面介入居民 生活需求范围， 涵盖教育 、 心理咨询、 社区 矫 正 、 卫生保健、 矛盾调解各个方面， 得到社区居民的广 泛认可。

（二） 台湾基层社区治理经验

台湾社区治理理念在城市化进程中发送过一次 重大转变。 二十世纪五六十年代， 台湾地区的社区 治理是由政府以行政方式来推动的。 1968 年， 台湾 颁布 了首部 《社区发展工 作纲要》， 开始 对 社区治 理进行统一管理， 在省、 市县、 乡镇各级先后推广 设立 “社区发展委员会” “社区福利中心” “社区 理事会”。 到了 90 年代， 台湾地区进入经济社会转 型时期， 经济增速放缓， 城市化进入稳定阶段， 社 会矛盾问题逐步显 现， 同样出现了生 态环境破坏 、 人际关系转型、 人口流出、 地方传统文化消失等问 题。 台湾政府认识到这些复杂多样的问题， 单靠政 府是无法解决的， 必须发挥社会力量， 倡导居民自 治， 实现社会 自我管理， 形成多元主体共 治 格局 ， 大家共同发挥作用一起解决问题。 1994 年以后， 台 湾政府推进体制改革， 在 “内政部” 下设 “社区发 展委员会”， 将社区发展纳入社会可持续发展规划， 引导和支持社区居民广泛参与社区发展。 在基层社 区， 设 “社区发展 协会”， 在筹集资金 、 提供 公共

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