从中美决策体制比较看中国制度优势

○ 西方的一些学者认为，决策体制是隐藏在中国发展与崛起背 后重要的动力机制。

○ 中国之所以能成功地应对挑战，正是基于中国制度的优势： 能迅速做出并实施重大且复杂的决策。

○ 中国决策体制的 “ 分工式配合 ” 机制，其优势在于尽量减少体制 中的 “ 否决点 ” ，增加 “ 协商点 ” 。

○ 中国的决策中，立法议程和政策议程并不是先后关系，而是 一个辩证的、相辅相成的系统。

品评制度优劣，今天更倾向于比较不同政治体制的治理效能。 改革开放 30 多年来，中国取得了举世瞩目的成就。今天中国的政治 体制或许并不是西方标准下最 “ 民主 ” 的，但她到底通过何种机制维 系最大多数人的认同并保持长期发展的呢？对此，西方的一些学者 认为，决策体制是隐藏在中国发展与崛起背后重要的动力机制。事 实上，中国之所以能成功地应对危机与挑战，正是基于中国制度的 优势：能迅速做出并实施重大且复杂的决策。纵观世界，美国是最 值得中国进行体制比较的国家。

美 “ 意识形态分化 ”VS 我 “ 路线统一 ”

从意识形态聚合能力看中国制度优势

意识形态是一个国家决策体制的核心与灵魂。意识形态的选择 和定位，决定了国家的核心代表谁的利益，决策为谁服务。

为资产阶级服务，是美国两党和政府的本质特征。作为一项历 史传统，美国的任何重大决策议程设定之前，都易引发广泛的伦 理、道德和意识形态论争。战后很长一段时期，美国所坚守的资本 主义发展模式相对符合中产阶级的利益，使国家决策始终围绕一个 主流意识形态，许多重大立法和决策较好地协调了国内利益集团和

广大中产阶级的诉求。

然而，随着近 20 年来自由资本主义的发展，金融资本使美国精 英集团更趋固化，社会分化程度更深。今天的美国，意识形态分化 趋势逐渐增强，凝聚传统 “ 美国梦 ” 的核心意识形态一再受到挑 战。 “ 占领华尔街 ” 运动提出的 “99% 反对 1%” 的口号，实质上是将矛 头指向美国自由资本主义的内在痼疾。以克林顿和奥巴马两届政府 实施的医疗改革为例，反对党攻击克林顿的理由是：这项改革本质 上是 “ 大政府、高税收 ” ，彻底违背 “ 美国中产阶级的道德观 ” 。奥巴马 的改革计划提出后，反对派以美国传统价值观 “ 选择自由 ” 为理由坚 决抵制，也使奥巴马政府的窘局持续到今。

对此，弗朗西斯 · 福山认为，这是由于 “ 美国的决策机制变得过于 松懈 —— 也就是说太过民主了，有太多的行为方由此得以阻止政府 去调整公共政策。 ”

同美国比较，中国决策体制显示出另外一番景象。改革开放 30 多年来，中国政府在涉及绝大多数民众福祉的最低生活保障、医疗 保障、养老保障、住房保障、工伤保险、失业保险等方面，出台一 系列政策，其保障范围越来越广、保障水平越来越高。事实上，这 些在其他国家往往需要数十年甚至上百年才可完成的改革，中国在 短短十数年间就顺利推进。英国权威医学杂志《柳叶刀》称赞， “ 中 国在为全民提供平价且公平的基本医疗服务方面，已经取得巨大的 成就 ” 。

今天，已经很少有人会否认，中国所有成就的背后，都有一个 重要的基石，这就是党在不同时期坚持了正确的路线，党政最高决 策系统能够就各类意识形态纷争凝聚最大多数人的共识，以形成改 革发展的决策和议程。在中国决策体制中，没有出现类似于美国那 样的因意识形态之争而使国家决策陷入泥沼的困境，而是凭借 “ 路线 统一 ” 的优势，适时终止纷争，快速形成改革议程，这是隐含在中国 快速发展和崛起背后一个重要的体制密码。

美利益集团主导 “ 多元主义 ”VS 我 “ 有序集体决策 ”

从改革议程设置机制看中国制度优势

古今中外，所有政治体制都需要通过拟定议程推动施政，这包 括改革议程、立法议程和政策议程。

今天在以美国为代表的西方民主体制下，圍绕国家改革议程的 设置或优先排序，遵循的是一种 “ 多元主义 ” 模式。它是由社会主要 利益集团参与并主导国家改革的方向，由分散多元的集团分别提出 改革议程，并进行相互之间的竞争。最终的结果往往是重大利益集 团占据主导优势，形成对决策体制的绑架。

要看到，在美国的决策体制中，利益集团不仅通过游说决策部 门或立法机构来干扰改革议程，还会通过选派代表直接进入政府决 策圈，从源头上排除那些不符合他们利益的议程。目前，在奥巴马 新组建的 150 名过渡期的白宫班子成员中，至少有几十人是名副其 实的政府说客，他们几乎都承担着为背后那些试图向政府施加影响 的商业组织提供咨询的任务。

以美国的枪支管制领域的立法和决策为例，尽管普通公众对修 改枪支管制法案呼声很高，但是由于行业年产值约 300 多亿美元， 形成了庞大的商业利益链，控枪提案一直未能在国会通过。

对此，耶鲁大学以研究决策理论著称的查尔斯 · 林布隆教授提 出， “ 利益集团是造成巨大政治不平等的来源，这些现象与民主规范 不符合 ” 。

相比而言，中国则受惠于长期的革命传统、群众路线和集体决 策制度遗产，正在探索创造一种有序的集体决策模式。这一模式的 特点是集体领导，通过一系列党和国家重大的会议制度和咨询、协 商机制，形成广泛、有序的参与。

与美国比较，中国的 “ 有序集体决策 ” 模式有诸多亮色。首先，中 国的政治体系有党、政府（国务院）、全国人大和全国政协四大班 子组成，党处在核心位置，最高政治议程的设置是由党领导下的国 家各组成机构，经过一系列民主集中制特点的最高会议机制做出 的。

在中国政治议程中，还创造了以中央全会为核心的 “ 全会式 ” 决 策。如， 1978 年十一届三中全会以及四中全会启动了农村改革，全 面推行联产承包责任制。这是中国经济体制改革的发动阶段。再 如， 2013 年的十八届三中全会，制定了全面深化改革的总目标和 2020 阶段性目标。随后中央全面深化改革领导小组和办公室先后成 立，小组下设 6 个分组，涉及 360 多项改革计划，堪称人类历史上前 所未有的雄心勃勃、志在必夺的发展规划。

中央全会反映出中国政治议程设置机制的特点，中国还有一系 列类似的重要集体决策机制，他们既是政策的纠错和升级机制，又 是预期的制造和保障机制，更是国家发展和改革计划的共识凝聚与 构建机制。从中不难看出，与美国式的 “ 多元主义 ” 相比，中国有序 的集体决策议程设置模式更具有制度优越性。

美 “ 分权制衡 ”VS 我 “ 分工协作 ”

从政策产出模式看中国制度优势

在美国，三权分立制度很长一段时期曾因其较好的 “ 制衡 ” 功能而 受到追捧甚至神化。近年来，随着美国日趋严重的行政司法化现象 加剧，立法和司法机关攥夺了大量行政职权， “ 分权制衡 ” 机制逐渐 演变为 “ 否决 ” 机制，这为利益集团干扰决策甚至阻挠决策提供了便 利的空间和条件。

美国三权分立的政治制度过于 “ 碎片化 ” ，使特殊利益集团有了可 乘之机，得以长期阻碍政府批准大多数人所希望看到的政策出台。 这类现象在美国越来越多，无怪乎《纽约时报》专栏作家弗里德曼 这样说道： “ 今天美国的体制已经称不上是民主政体，而是 ‘ 否决政 体 ’” 。

在现实中，美国的特殊利益集团可以通过各个击破的方式，劫 持整个决策过程。高铁计划的瘫痪就是一个很好例证。奥巴马在 2009 年曾提出发展高铁计划。 2011 年初，他再次提到将建设高速铁 路网，在 25 年之内覆盖 80% 的美国人口。这不仅可以改善十分低效 的铁路网，还可刺激就业。然而，共和党担心奥巴马此举会成为 “ 政